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“国土空间规划的理论与实践”课程建设初探

2021-03-31 18:56:08 中国大学教学 2021年2期

吴殿廷 史培军 宋金平

摘 要:“国土空间规划理论与实践”是国务院学位办确定的地理学研究生骨干课程,本文论述了该课程设置的必要性和可行性,提出了课程建设的目标和要求,阐述了课程的逻辑框架和内容体系,讨论了授课及考核方式的改进途径。国家机构改革强化了国土空间规划的权威性和科学性,地理学从基础科学走向决策科学,要求研究生教学与时俱进,为国家培养先进、实用人才。以空间资源保护和持续利用为主线,探索国土空间规划的基本理论、先进方法和实际做法,是本课程的主要内容,多方式结合、多方面考核是本课程教学的基本要求。通过本课程的学习,可以使学生掌握国土空间规划的基本原理,了解不同类别空间规划的基本内容和主要做法,学会国土空间分析重要方法,并能在区域研究和空间规划实践中发挥重要作用。

关键词:国土空间规划;多规合一;课程目标;课程内容

国土空间规划是以空间资源的合理保护和有效利用为核心,从空间资源(土地、海洋、生态等)保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破,探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制[1]。世界主要发达国家均开展国土空间规划或相关规划的编制工作[2]。

2015年9月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》,要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2019年1月23日,中共中央、国务院下发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)指出,要建立国土空间规划体系并监督实施。作为空间治理最重要的基础学科,地理学必须从原先的基础科学向决策科学方向转化[3]。为此,国务院学位办将“国土空间规划理论与實践课程”设为研究生的主干课程(以下简称“本课程”),大家有幸承担了该课程的教学指南编写任务。现就该课程的建设方案进行讨论,以推进地理学研究生教学主干课程建设,提高我国地理学研究生教学质量。

一、建设的目标和要求

(1)重在能力培养。面向地理学和管理科学等学科,以及应用经济学、公共管理有关专业硕(博)士研究生,与经济地理学、区域分析与规划、城市规划等本科生课程衔接配套,努力从系统科学的角度,用科学规划理论作引导,结合中国丰富的实践,深入探讨国土空间规划理论、方法和实践规律。使学生掌握国土空间规划的基本原理,了解不同类别空间规划的基本内容和主要做法,学会国土空间分析重要方法,理解地理协同论[4],能在区域研究和空间规划实践中发挥一定的作用。

地理学本科生课程“经济地理学”注重的是生产力布局[5],“区域分析与规划”强调的是“区域发展规律与发展战略”等一般性的常识[6],而研究生的“国土空间规划理论与实践”更侧重国土空间治理的新理论及其与中国实践的结合,以及空间规划方法与做法的实际运用。

(2)以硕士研究生为主。本课程主要适用于地理学中人文地理专业、工学中的城市规划专业及其相关学科硕士研究生、博士研究生学习,但对于应用经济学的区域经济学方向或管理学的土地利用管理方向的硕士研究生、博士研究生来说,也可以作为选学课程。

(3)选学该课程需要一定的常识储备。选学本课程的学生,需要有一定的地理学、经济学、管理学基础,最好学过经济地理学、人文地理学、城市地理学等相关课程,对中国地理、世界地理等有一定的了解。若能学过面向本科生的“区域分析与规划”“宏观经济学”或“土地利用规划”“城市规划”等课程则效果更佳。

二、课程内容的系统设计

(1)抓住主线,体现国家空间治理现实要求。根据《意见》,新时期我国国土空间规划的体系,在深度上分为“总体规划—专项规划—详细规划”三种类型,其中,国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础,相关专项规划要相互协同,并与详细规划做好衔接。纵向上建立“国家—省—市—县—乡镇”五级规划体系,统一完善国土空间规划管控体系,厘清国家和地方事权,健全传导和反馈机制,确保规划能用、管用、好用。有鉴于此,本课程的主要内容应该是:以区域为对象,以国土空间保护和持续利用为主线,以主体功能论、地理协同论和科学规划论为引导,分析国土空间规划的理论基础,剖析国内外经典案例,结合中国特色的经济发展和社会治理实践,阐述国土空间规划的客观依据,规划目标,规划任务、内容和重点,论述国土空间规划的编制方法与实施、评价过程,以及国土空间规划常用的指标体系和数学模型。

(2)内容设计要系统、完整,既高瞻远瞩又脚踏实地。具体包括如下几点内容:

一是国土空间规划的意义和任务、国土空间规划的产生与发展、国土空间规划的类型和特点,以及国土空间规划的变化趋势和努力方向等。

二是国内外国土空间开发与规划案例剖析。其中国外部分包括苏联的区域规划和生产地域综合体开发模式[7]、美国国土空间规划与田纳西河流域综合整治规划[8]、欧盟空间规划体系和政策纲要[9]、日本的国土综合规划[10]、联合国人居署《城市与区域规划准则》等。我国国土空间规划的实践探索方面,包括古代的空间认知与都江堰兴利避害工程[11]、民国时期的空间规划与孙中山治国方略[12]、新中国建国前三十年的空间治理探索[13]、改革开放后的空间规划(区域规划、城乡规划、主体功能区规划、土地利用规划等)[14]、新时代的“多规合一”试点——以海南省为例[15]等。

三是国土空间规划的理论基础。国土空间规划的理论基础目前尚无共识,严金明等认为,空间系统论、可持续发展理论、空间协调理论和政府治理理论等,可以作为我国国土空间规划的基础理论[16]。该成果将“空间协调理论”纳入国土空间规划理论范畴,很有新意。郝庆、封志明等认为, 国土空间规划的理论基础应该包括(土地)承载力理论、地域功能理论、产业发展理论、城市化理论和空间结构理论等[17]。该成果是从主体功能区规划的角度考虑国土空间规划的,但兼顾了区域发展问题,即把产业发展理论作为理论基础,体现了国土空间规划的“保护与发展”两个主题,值得敬重。但上述两种观点都没有将规划科学本身作为理论基础,实为遗憾。借鉴前人成果,大家认为,从地理学的角度看,国土空间规划理论至少应该包括区域发展论(包含产业发展规律等)[18]、主体功能论(地域功能论)[19]、地理协同论(空间协调论)、科学规划论[20]等。此部分内容可根据授课当时的最新进展进行调整。

四是新时代国土空间规划的内容和重点。包括国土空间的主题定位,区域发展目标、指标,优化产业结构、加快培育战略性新兴产业的举措,以及兼顾效率与公平原则下的统筹区域协调发展(空间布局)和重大基础设施项目策划及建设布局等。在此基础上进一步论述国土空间利用的专项规划和专题规划,包括城市规划、土地利用规划、生态环境保护规划、产业发展规划等。

五是新时代国土空间规划的编制、实施和评价。包括国土空间规划编制的客观依据、国土空间规划的编制程序和方法、国土空间规划的评价、国土空间规划的实施与完善等。编制方法中,除了采用传统的空间规划技术外,还应该强化地块或开发区域的战略利益和投入产出分析,以及开发地块或开发区域的社会响应及环境影响评价等[21]。

六是空间分析与规划中的数学模型和方法。包括空间分析与规划方法一般性先容;经典规划指标、分析模型及其应用;中国特色国土空间规划常用评价指标和发展目标体系、国土空间规划中的预测方法、规划和对策方法等。

(3)突出重点,突破难点。主体功能论、区域发展论、区域发展目标和重点领域的确定,以及产业发展规划、国土空间规划评价等,是本课程建设的重点。其中区域发展重点领域、重点地域的确定及重大基础设施建设布局是重中之重。难点包括国土空间基本地域单元[22]的确定(《意见》中以行政区划为地域单元,但在实践中,有时跨区域的管控更有意义,如京津冀协同发展规划、大湾区整合规划、长江经济带保护开发规划等),以及三区(生态、农业、城镇三类空间)三线(城市开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线)的划定[23]。此外,区域发展重点领域的选择、基础设施重大项目策划及区域发展目标预测、规划与对策方法的掌握、区域除害兴利并举协同等,也是本课程的难点。其中国土空间基本地域单元的确定及国土空间功能类型的划分,可以参照2011年国务院印发的《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》和欧盟的做法[24];三区三线的划定需要利用遥感和GIS等技术进行实际操作;发展预测方法的掌握可以通过案例数据的具体计算解决;重大项目策划和选择、规划与对策方法的学习,可以通过典型事例加以說明。

三、课程建设过程中应该注意的问题

(1)授课方式应灵活多样。“国土空间规划的理论与实践”是一门理论和实践相结合非常紧密的课程,单纯的课堂讲授难以取得好的效果。研究生阶段学生的自学能力很强,并且网络上的资料信息很多,使用方便。应充分利用现代信息技术,体现传承与创新相结合,以课堂讲授为主,结合典型案例互动讨论。方法模型方面的教学则要通过作业训练的方式完成。有条件的学校和主讲教师,最好安排适量社会实践活动,到自然资源管理、发展改革和政策研究等宏观管理部门、研究单位考察学习,甚至参与特定规划的编制过程。倡导以学生友好为中心,将空间规划理论与实践课程教学过程,发展成理论导读与批判解读、程序和技术方法的运用与适宜性思辨、规划研究—编制—实施及相关学术或实务实践三段式教学体系[25]。

(2)考核方式需要创新。根据本课程的特点,结合研究生学习能力培养的要求,建议考核方式采取三种方式的结合,即:

课堂讨论,包括参与程度、课件质量等,占20%。引导学生参与课堂互动。

规划方法、模型方面的作业,1~2次计算分析,占20%。通过学生动手做题,解决课程难点。

期末小论文,按照国内核心期刊如《地理学报》等的格式要求,占60%。本课程是一个理论与实践结合的课程,单纯地掌握常识要点意义不大,重在能力培养,特别是理论与实践结合的能力。力争把优秀者推荐给有关杂志发表。

社会实践环节非常重要,但从操作性的角度看,不宜作为成绩考核的依据。

参考文献:

[1] 谢英挺,王伟. 从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015(3):15-21.

[2] 蔡玉梅,高平. 发达国家空间规划体系类型及启示[J]. 中国土地,2013(2):60-61.

[3] 傅伯杰. 地理学:从常识、科学到决策[J]. 地理学报,2017(11):1923-1932.

[4] 冯亮. 地理协同中的时空一致性研究[D]. 武汉大学,2005.

[5] 李小建. 经济地理学(第2版) [M].北京:高等教育出版社2006.

[6] 吴殿廷. 区域分析与规划高级教程(第2版)[M].北京:北京师范大学出版社,2015.

[7] 王殿华. 俄罗斯生产力布局理论的演变及对中国的借鉴意义[J]. 经济地理,2006(6):908-911.

[8] 蔡玉梅,廖蓉,刘杨,等. 美国空间规划体系的构建及启示[J].国土资源情报,2017(4):11-19.

[9] 钱慧,罗震东. 欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示[J].国际城市规划,2011(3):66-71.

[10] 吴殿廷,虞孝感,查良松,姚治君,杨容. 日本的国土规划与城乡建设[J].地理学报, 2006(7):771-780.

[11] 杨斌. 都江堰水利可持续发展与成都平原经济社会发展的关系研究[D].成都理工大学,2009.

[12]上真理子. 科学の人·孫文思想史的考察[M].劲草书房,2014.

[13] 陈栋生. 中国区域经济的演进与前瞻[J].工业技术经济,2011(12):3-9.

[14] 张京祥,林怀策,陈浩. 中国空间规划体系40年的变迁与改革[J].经济地理,2018(7):1-6.

[15] 胡耀文,尹强. 海南省空间规划的探索与实践——以《海南省总体规划(2015-2030)》为例[J].城市规划学刊,2016(3):55-62.

[16]迪力沙提·亚库甫,严金明. 构建统一空间规划体系的理论支撑、障碍分析与对策建议[J].公共管理与政策评论,2017(3):58-66.

[17] 郝庆,封志明,邓玲. 基于人文——经济地理学视角的空间规划理论体系[J].经济地理,2018(8):5-10.

[18] 吴殿廷. 区域经济学(第三版)[M].北京:科学出版社,2015.

[19] 樊杰. 我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2007(4):339-350.

[20] 国家开发银行规划院. 科学发展规划理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2013.

[21]吴次芳,叶艳妹,吴宇哲,岳文泽,国土空间规划[M].北京:地质出版社,2019.

[22] 蔡玉梅,黄宏源,王国力,王晓良,吕春艳. 欧盟标准地域统计单元划分方法及启示[J].国土与自然资源研究,2015(1):79-82.

[23]顾朝林,武廷海,刘宛.国土空间规划经典(国土空间规划论丛)[M].北京:商务印书馆,2019.

[24] Introduction to NUTS and statistic of Europe [Z]. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduction.

[25]马仁锋,金邑霞,张悦,姜露露. 空间规划理论与实践课程教学体系探析[J].宁波大学学报(教育科学版),2019(3):123-129.

[本文是国务院学位办委托编写的全国地理学研究生骨干课程(十一门之一)教学指南的初步成果。得到了国务院学位办教学引导委员会、中国科学院地理所樊杰研究员的引导,河南大学乔家君教授、山东大学王金岩副教授、曲阜师范大学赵林副教授等参与了讨论,特此说明和致谢]

[责任编辑:陈立民]

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