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民事检察监督体系化工作机制的提出与运行方式

2020-12-28 11:51:18 中国检察官·司法务实 2020年11期

詹文渝

摘 要:民事诉讼法修改后,检察机关的监督范围拓展到实行监督以及审判人员违法行为监督。监督范围的扩大,使检察机关对法院的监督更加立体完整,基层检察院民事检察部门面临着新的职能定位。在司法责任制改革和内设机构改革大背景下,民事检察工作一些老问题出现新态势,鉴于此,构建民事检察监督体系化的工作机制,并精准把握民事检察体系化机制与检察官独立办案的关系,是保障并激活民事检察监督内在生命力的重要对策。

关键词:民事检察监督 体系化 工作机制

民事检察监督是“四大检察”的重要有机组成部分,做强民事检察工作必须从监督效果上下功夫,这直接关系法律监督职能的整体发挥和检察工作的全面发展。民事检察监督体系化将着力于解决民事检察监督案源线索欠缺、审查调查不力、效果保障不到位等问题。

一、民事检察监督体系化问题的提出

传统意义上的民事检察监督体系化,多是与行政检察监督体系化相提并论的,是指为了解决三级检察院面临办案不均的压力,即倒三角问题,而提出的整合上下级民行检察力量,形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体。其特点在于:首先,注重“三位一体”,重点关注案件办理的上下一体性;其次,注重发挥省市院民行部门对下级院民行检察部门工作的领导作用;再次,突出人员流动的便利性。省市院可以根据办案、人才培养等实际需要,对各级院的人员进行遴选调配。民事诉讼法修改后,检察机关民事检察监督范围扩大,基层院民行检察部门面临着新的职能定位。2020年中央政法工作会议和全国检察长会议提出了加强民事审判检察监督、完善民事检察案件办理机制的要求,为了统筹提升司法办案质效,推进民事检察监督权公正高效行使,再谈民事检察监督体系化有新的时代意义。

笔者认为在司法责任制改革和内设机构改革的大背景下,如何精准把握民事检察体系化机制并激活民事检察体系化机制的内在生命力至关重要。传统意义上的民事监督上下一体已不能适应基层院民事检察监督定位与司法体制改革后的办案需要,因此,需要强调检察机关各内设部门摒弃部门利益,优化整合内部资源。通过探索、完善、最终建立起线索发现移送、案件受理、协助审查等工作制度,整合内部监督职能,构建起资源共享、指挥有力、运转高效的民事诉讼监督案件体系化工作机制,形成协调有力、协作密切、运转规范有序的工作格局,这对于破解当前民事检察监督线索欠缺、审查调查不力、效果保障不到位等问题都大有裨益。因此,民事检察监督体系化问题正是基于当前民事检察工作形势,为激发基层民事检察工作活力,在以部门利益为中心实施的检察机关内部工作机制改革背景下而提出的,其主要是指检察机关将现有的法律监督职能整合起来,建立检察机关各内设机构之间资源共享机制,在线索发现、案件受理、协助审查、效果保障等方面优势互补、借智借力、密切配合,最终实现增强民事检察工作整体效能和综合效果之目的。

二、民事检察监督中面临的主要困境

(一)案件来源渠道单一

长期以来,当事人申请是民事监督案件的主要发现方式和启动形式,民事诉讼法修改以后,由于基层院民事监督职能的拓展,由民事检察部门通过阅卷等方式自行发现的“两类”监督案件线索占了很大比例,但在裁判结果监督领域,当事人申请监督一直是案件来源的主要渠道,而其他机关主动引导当事人向检察机关申请监督的情形,以及检察机关主动发现案件线索很少,检察机关内部移送的案件线索的情况是少之又少。这不符合 “四大检察”中对民事检察监督的要求。

(二)案件受理不顺畅

《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中规定,当事人对已经发生法律效力的民事行政判决、裁定、调解书或者认为审判程序中审判人员存在违法行为或者实行活动存在违法情形的,向人民检察院申请监督的,由作出生效判决、裁定、调解书和审理、实行案件的人民法院所在地同级人民检察院控申检察部门受理。可以说,控申部门判断案件是否符合受理条件成为民事案件进入检察监督的第一道门槛。但实行“受审分离”制度以后,职能分工的转变给民事监督和控申两个部门在分工协作上带来了一些新的亟待解决问题。控申部门对受理条件的把握,对案件的管辖、当事人申请检察监督的期限等把握过于机械,使得有些具有监督价值的线索流失。实务中,对当事人申请检察监督的期限的判断是控申部门受理民行案件中遇到的最大问题。例如“对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查限期届满之日起六个月内提出”,如何判断存在“人民法院逾期未对再审申请作出裁定”的情形是困扰控申部门受案的常见问题。

(三)能力适应问题

一是现有民事检察人员专业能力面临挑战。民事检察监督涉及领域广泛,民事检察部门干警远不可能了解和熟悉诸多专业领域,不了解熟悉一些行业的特点和法律的详细规定,难以开展监督。同时,尽管民事诉讼法赋予民事检察监督部门调查核实权,但因为民事检察人员专业能力尚未达到,存在该权力运用尚不够充分的情况。二是监督难度加大带来的办案力量不足,特别是碰到一些社会影响性较大的案件,基层院民事检察部门很难有能力组织人力进行调查核实。而相比刑检部门,当刑事方面的检察官需要证据的时候,其可以直接要求补充侦查、寻找证据。这使民事检察部门迫切需要有种机制,对部分乃至全区发生的重大案件,能及时有效整合检察办案力量。

(四)息诉压力大

在民事检察监督工作中,除了抗诉、制发检察建议等监督外,息诉是日常工作中最大量、最基础的工作,息诉的目的在于使当事人能够接受生效裁判,不再到司法、行政机关申请监督或信访。在民事检察监督申请中,因部分当事人过于强调个人非理性的诉求,检察机关作出不支撑监督申请决定后,当事人继续缠诉闹访。民事检察部门一直在强调并实际加强在法律文书制作及接待当事人时的释法说理工作,但个别当事人因无法达成共识导致多次来访,要求会见办案檢察官并重复对其主张进行申辩,由于有些情况下民事监督部门与控申等部门职责区分不清晰、衔接配合不协调,信访息诉合力不足,在做息诉工作时过分依赖民事检察部门,致使检察官花费大量时间、精力在接访息诉上,且很多已作出决定的问题接访后无法处理和消化,工作容易陷入死循环。

民事检察监督中之所以产生上述问题的重要原因,是其本身与整个系统中的其他子系统之间没有很好地衔接,没有很好地实现互动关系。因此,构建民事检察监督体系化新格局必须在线索发现、案件受理、特殊案件审查、案件结果保障等方面进行积极探索。

三、解决对策:民事检察监督体系化工作机制

(一)构建线索发现移送机制

民事监督内部线索来源机制是指检察机关各内设职能部门在履行职责时,发现可能涉及民事监督案件线索的,按照相关程序及时向民事检察部门移送并对移送效果进行考核评价的机制。

一是加强线索移送意识。民事监督案件线索在检察机关各部门履职过程中均有可能出现,往往具有较高的成案价值。例如,某区检察院侦查监督部门在办理保险诈骗刑事案件中发现,犯罪嫌疑人虽有虚构事实骗取保险理赔金的行为,但由于数额较小,尚不构成犯罪,遂作出不予批准逮捕决定。上述案件虽不构成保险诈骗罪,但嫌疑人有虚假诉讼行为,这类线索属于民事检察监督的受案范围。由于部门之间缺乏对彼此职能的了解,且业务考核又无线索移送要求,刑事检察部门易就案办案,不过多考量民事部门的案源需求。因此,检察机关各部门须加强线索移送意识,在办案过程中增强民事监督案件线索的敏感性,及时与民事部门进行沟通,确保有价值的案件线索不轻易遗漏。

二是搭建信息共享平台。为了进一步整合、优化检察机关内部案件线索资源,促进民事监督案件线索依法、高效的移送流转,应搭建信息共享平台。民事检察部门可根据本部门职责编写民事监督案件线索需求清单并挂载于此平台。各职能部门在工作中发现属于民事部门职责范围内案件线索的,可将相关线索录入平台并加以提示。民事检察部门在平台中发现案件线索的,应当及时加以分析、研判,如认为有必要受理的,应当联系相关部门移送该线索。

三是创建案件线索“大数据”分析系统。各业务部门基于工作性质和工作强度的关系,难以甄选出每一条民事监督案件线索,为最大程度避免人工筛选民事监督案件线索出现遗漏量案源的情况,应当创建案件线索分析系统。该系统将已转化为民事监督案件的内部线索为数据样本,通过分析其中的关键、高频词汇和短语,实现线索的自动提示功能。民事检察部门在接收内部移送案件线索过程中,会积累一定的案源线索数据,这些数据加以标识录入后,能丰富案件线索分析系统的数据库,使民事监督案件线索的自动提示功能更为精准。民事检察监督部门借助该系统能有效避免人工筛查的局限性,以大数据思维辅助线索发掘,最终实现扩大案源与扩充数据库的良性循环。

(二)完善案件受理机制

首先,应加强沟通学习。在案件受理环节,民事检察部门可以通过制作《当事人申请监督登记表》和《权利义务告知书》等,协助控申部门明确受理条件及当事人需要提供的材料,避免出现控申部门将不符合受理条件的案件受理。

其次,提高部门间的协同度。对案件受理条件难以准确地把握,控申部门需要及时跟民事检察部门沟通联系,必要时可以邀请民事检察部门的干警一同接待来访当事人,达到依法、高效受理的目的。控申部门在受理过程中需要提高对案件中隐藏的缠诉闹访风险的防范意识,一些对当事人肯定性的言语可能导致当事人对监督的期待感被无限放大,而一些否定性的表述也可能导致当事人误以为检察机关已经有所偏向,当民事检察部门作出不支撑监督申请决定时当事人缠诉闹访的几率便会明显增加。

再次,关于受理后移送程序。控告检察部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院民事检察部门,案件管理部门通过统一业务应用系统实行网上流程管理,实行“一案一号”,保证顺畅高效规范办案。申请人提交补充材料的,在受理阶段,由控告检察部门负责接收。在办理阶段,如当事人向控告检察部门提交补充材料,控告检察部门应当接收并及时转送民事检察部门。此外,对于人大代表、政协委员、特约检察员、专家咨询委员、有关领导等转交和批交的民事诉讼监督案件,属本院管辖的,控告检察部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院民事检察部门,同时将《受理通知书》抄送本院办公室和案件管理部门。

(三)探索协助审查机制

一方面,提高调查核实协作意识。民事诉讼法虽规定了检察机关的调查核实权,而实践中民事检察干警的专业化素养和侦查能力都非常匮乏,缺少精通侦查、犯罪心理学、会计、金融、信息技术的人才,这是目前民事检察调查核实方面的短板,因此,必要的時候需要借助其他刑事检察部门的力量。办理民事监督案件应当以民事检察官为主导,但针对某些特殊案件,比如,涉及到刑事检察部门移送的刑民交叉案件,例如诈骗罪、妨害作证罪等涉及的虚假诉讼,因审判人员行贿受贿而引起的裁判错误等情形,因非法吸取公众存款罪涉及的民间借贷纠纷等。这些案件在审查过程中都需要查阅侦查卷宗和刑事检察卷宗,与刑事检察部门人员及时沟通,查清案件事实的关键证据,必要时还可以通过刑事检察部门与侦查机关联系,由侦查机关补充侦查,或者与侦查机关召开座谈等方式研析案情,还可以邀请刑事检察部门的检察官一同参与民行部门的检察官联系会议,听取意见建议。

另一方面,听证程序的应用。民行监督案件类型众多,针对一些存在不稳定因素的案件,案情复杂、涉及范围广、诉讼标的额大等在本辖区有重大影响的案件,或者在事实认定上有重大分歧的案件等,需要适用听证程序的,可以与案件管理部门或者人民监督办沟通联系,邀请人大代表、人民监督员等参与听证程序,形成民事监督案件听证程序的联动态势。公开听证的好处在于能够改变过去检察机关以书面审查案件为主的做法,给予双方当事人就重要的事实、证据提供再次质证的机会,能使事实越说越清、证据越辩越明,因此要建立民事检察公开听证的多部门协作机制,确保公开听证工作有章可循。

(四)建立息诉工作机制

一是落实源头防控机制。推进息诉工作体系化,民事检察部门与控申部门应针对不同成因的闹访风险,建立信息报送渠道,将息诉意识融入整个办案过程中。如果当事人因生活困难,通过申请监督寻求经济救济,或者双方当事人矛盾较大,情绪波动明显的,控申部门应当从收案受理环节即展开劝解安抚工作,对确实生活困难的当事人,可以引导其依法向相关部门申请生活救济。民行部门在审查案件过程中,发现案件由于种种原因不能抗诉或者没有抗诉必要的,但是案件的申请人符合司法救助条件的,可将案件移交给控申部门为其申请司法救助。此外,控申部门在收案受理环节中应避免与当事人过多谈及案件实体问题,对当事人是否存在缠诉闹访风险作出初步评估,对于缠诉闹访风险较大的案件,在将案件移转审查时应当及时告知民事检察部门。民事检察部门在得到控申部门风险提示或审查过程中发现案件缠诉闹访风险较大的,应当及时研究讨论,制定息诉预案。

二是坚持定期交流。民事检察部门与控申部门可以就息诉工作定期交流,针对自身的优势与不足,相互学习,取长补短。一方面通过交流学习提升彼此办案人员的息诉水平,另一方面也可互通有无,了解彼此目前所遇到的息诉问题,加强两部门开展息诉工作的协同性。

三是建立联动机制。成立民事检察部门与控申部门负责人组成的信访应急处置小组,整合内部力量,对缠诉闹访事项迅速应对处置。对于疑难复杂案件、缠访情况严重案件实行公开听证,邀请专家学者等第三方参与,合力化解矛盾。

综上,民事检察监督作为法律监督体系中的一个子系统,只有与其他监督进行有机结合或充分整合,充分调动其他乃至整个监督体系的可利用资源,才能使民事检察监督的效能得到充分发挥。

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