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我国营商环境建设研究综述:发展轨迹、主要成果与未来方向

2020-04-20 11:16:54 当代经济管理 2020年2期

刘智勇 魏丽丽

[摘 要]良好的营商环境是吸引商业聚集、释放投资潜能、提高整个国家信誉度和影响力、推动经济发展的基础性要素。当前,营商环境优化日益成为我国经济高质量发展与治理现代化的重要内容和新兴治理手段,受到各级政府部门的高度重视。文章基于中国知网自1998年以来近20年的相关文献进行初步计量分析,梳理国内外学者已有研究成果,综合分析我国营商环境建设实践成效、指标体系构建过程、现存问题及对策建议,进行简要评述。并在此基础上提出进一步优化营商环境的研究方向,以期对未来的研究和实践提供参考。

[关键词]营商环境;简政放权;综述

[中图分类号]F279.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0461(2020)02-0022-06

一、背景与发展轨迹

营商环境是一个国家或地区经济软实力和国际竞争力的重要体现,是进一步激发全社会创造力和发展活力的重要着力点。随着我国改革开放的不断深入,营造优质的营商环境,不仅是加大对外开放的重要举措,也是实现治理能力和治理体系现代化的内在要求。2013年,党的十八届三中全会在《中共中央关于深化改革若干重大问题》中首次提出“建立法治化营商环境”的目標。2015—2017年,李总理总理连续3年在“放管服”改革电视电话会议中提到中国在全球营商环境排名中的变化,并以此来衡量国内“放管服”改革的进展,提出“营商环境就是生产力”的重要论断。2017年,习大大总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”[1]。优化营商环境更是成为以习大大同志为核心的党中央提出的经济发展新方略,也成为党的十九大之后“放管服”改革的新目标。2019年,李总理总理在国务院政府工作报告中重点强调要激发市场主体活力,着力优化营商环境。同年10月,《优化营商环境条例》的出台,从国家层面夯实了优化营商环境的法治基础。可见,营商环境的建设与优化已然被提升到“解放生产力、提高竞争力”的新高度,并作为“放管服”改革中的热点受到各级政府、实务界和理论界的高度关注。

我国营商环境理论研究与实践是以怎样的轨迹变化,有哪些影响因素,成效成果如何,下一步发展方向是什么?为回答这些问题,笔者基于中国知网数据平台(CNKI)自1998年以来的近20年相关文献进行初步的计量分析。在中国知网进行精确检索时发现篇名中含有关键词“营商环境”的研究文献高达 7 000多篇,其中从发表年度来看,在 1998—2010年间相关文献数量较少,2010年以后数量逐步增多,在2014年之后发文量迅速增加,这与2014年以来的商事制度改革密不可分。2016年以来,发文量成指数式上升,其中2016年发文量为528篇,2017年1 554篇,2018年3 970篇(见图1)。结果表明:营商环境已成为近年来特别是近3年来公共治理领域的流行热词,成为中国国家治理现代化的新内容和地方治理竞争的新抓手。不同年份文献数量的变化反映了实践部门和理论界对营商环境关注度的变化,营商环境建设呈现出从平缓发展到直线拉升的变化轨迹。这种变化与中央的决策和重视成正比例关系,反映出由于治理理念与政策焦点的变化,无论是理论界还是实务界,对中央政策的及时回应与推进轨迹。

为进一步了解2014年以来实务界与理论界关注重点的变化及可能的影响因素,笔者以“营商环境”为主题词,将检索时间范围定为2014年1月1日至2019年4月1日,并按照内容相关性进行排序,选择相关性最强的200篇。

其中,出现频次比较高的是经济发展(30次)、指标体系(27次)、世界银行(27次)、习大大(20次),随后是地区经济(17次)、投资环境(16次)、软环境(16次)等。图2中这15个高频关键词基本代表了国内对营商环境研究的热点问题。可以看出,中国优化营商环境建设是近年来深入贯彻落实习大大总书记的重要指示和中央一系列方针政策,以政府部门为核心,为促进经济发展、加强市场软环境建设开展的一系列改革创措。“世界银行”反复被提及表明世界银行的研究成果对这一变化有重要影响。“指标体系”成为热词说明研究和实践基本标准的国际视野和专业化,也同时反映出实务界与理论界的相互配合与相互支撑,理论界对构建营商环境指标体系、促进地区经济发展以及建设投资软环境等研究探讨,对我国营商环境优化发挥了不可忽视的推动作用。

二、实践成效与研究成果

(一)我国营商环境建设实践成效

我国开展一系列营商环境改革完善措施,为中小企业创造良好的营商氛围。周清杰等(2018)对我国商事制度改革内容进行梳理。商事制度改革取消和下放行政审批事项共600多项,持续向市场和社会放权,并推行“多证合一”“证照分离”“全程电子化管理”等改革措施,简化注册流程,降低企业制度性交易成本,极大优化我国营商环境[2]。陈世香等(2018)深入研究各地方政府出台的《深化商事制度改革行动方案》,其方案有针对性地提出多项改革措施,贯穿企业准入、准营及监管等环节,推行“先证后核”“告知承诺”“一企一证”等审批新模式,缩短行政审批时限,降低交易成本[3]。国家发改委副秘书长周晓飞(2019)论述了深化“放管服”改革的具体内容:一是加大简政减税减费力度,2018年为企业和个人减税约1.3亿元。二是提升市场监管规范化、透明度,“双随机、一公开”监管全面推行。三是提升政务服务量效率。灵活运用互联网等技术使得各事项办理时间压缩50%以上。四是大力支撑民营经济发展,加强对侵权假冒治理,实施常识产权保护,并扩大对实体经济的信贷发放。这些措施为优化营商环境按下“加速键”[4]。

随着商事制度改革和“放管服”改革的不断深入,中国营商环境建设取得显著成效。在世界银行“营商环境2020”对全球190个经济体的评价中,中国获得77.9分,比2019年上升4.26分,从2019年的第46位上升至第31位,跃居全球排名前40的经济体之列,连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体[5]。通过表1可以看出中国营商环境在多个领域都有显著进展。其中有8项指标排名上升,在“实行合同”和“获得电力”领域,中国分别排名第5位、第12位。在“办理施工许可”“中小投资者保护”和“办理破产”领域,中国取得的进展尤为显著,排名较2019年分别上升88位、36位和10位。可见我国政府就激发市场主体活力、优化营商环境作出了诸多努力,并取得了显著成效。

(二)主要研究成果

1.对基本术语的探讨

营商环境源于世界银行集团国际金融企业(IFC)“ Doing Business ”的项目调查,该项目对各国企业考察并评估其商业监管环境。学术界对营商环境未形成统一定义,只在不同角度对其进行说明。The Donor Committee for Enterprise Development(简称 DCED )认为营商环境是政策、法律、制度、规则等要素的复杂融合体,是落实政府政策、支配商业活动、影响企业运营的重要依托。Benn Eifert 等(2005)则认为营商环境是影响不同行业和企业经营效率的政策、机构、基础设施、人力资源、地理环境等[6]。Francis Munier(2008)对中国的商业环境进行研究,提出“GUANXI”(“关系”)是其重要组成部分,企业与政府以及企业之间以“关系”为纽带进行沟通交流并建立联系,“关系”是中国营商环境建设的重要影响因素[7]。魏淑艳,孙峰(2017)通过梳理国内外相关文献对投资营商环境概念进行定义,提出投资营商环境包括政治制度、经济与市场、社会学问、政策法规等多方面,各因素相互影响,是一个有机的动态系统[8]。张国勇,娄成武(2018)则详细说明硬环境与软环境的概念。物质条件以外的诸如政策、学问、制度、法律等外部因素和条件的总和可称为软环境,也叫制度环境,包括政治、经济市场、社会、学问环境等,一般将更改性较大的软环境视作营商环境[9]。

从上述探讨可以看出,理论界基本认同营商环境是包含影响企业活动的社会、经济、政治和法律等要素,涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统性工程,是政策、制度、规则等要素的复杂融合体。政务环境、市场环境、法治环境、人文环境、生态环境以及国际贸易环境等既是营商环境的重要组成部分,又对营商环境发挥重要影响。

2.中国特色营商环境评价指标体系探索

世界银行评价指标体系虽是国际上较为完善也被广泛认可的一套衡量标准,但并不能完全反映各国实际情况,缺乏普适性。世界银行考评小组承认该考核指标没有评估市场规模、金融市场稳健度、安全或政治稳定性等,不足以反映一个经济体的整体竞争力或外国投资前景[10]。我国学术界也对世界银行评价指标体系的合理性产生质疑。董彪,李仁玉(2016)认为由于世界银行的评价标准偏颇、样本选择不科学、刻板印象作用以及经济转型调整期误差等造成我国营商环境被低估[11]。娄成武等(2018)也同样认为,世界银行营商环境评估模式表现为评估的自由主义取向、指标的适用性差,并且其数据来源也存在多渠道、数据不实的问题,无法准确评价我国营商环境[12]。普华永道发布的《2018中国城市营商环境报告》中也指出世界银行仅将北京和上海纳入到指标体系中,范围有限。并且其评估体系庞杂,评价尺度偏窄,精度和广度都有一定的局限性。

我国开始对构建营商环境指标体系进行理论探索与实践。2014年,广东省佛山市最早构建了以国际化、法治化、市场化为一级指标、对外经贸合作度等48个二级指标的营商环境指标体系。随后,国内学术界和研究机构纷纷探索如何构建我国区域营商环境评价指标体系,并取得显著成效。杨涛(2015)基于“鲁苏浙粤”4省的实证研究,构建以市场发展、政策政务和科技创新为一级指标,创业发展、常识产权保护等18个二级指标的评价体系,并提出公平、高效、自由是关键点[13]。粤港澳大湾区研究院采用世界银行、国家统计局等机构数据进行测算,构建了包括软环境、生态环境等6类指标体系。并对全国35个大中型城市进行评估,为地方政府优化营商环境提供参考。万博新经济研究院推出了《2018中国营商环境指数报告》,该报告以公开统计数据为基础,构建以硬环境和软环境为一级指标,细分7个二级指标和35个三级指标的评价体系,并对31个省级行政区进行评估。其评估方法客观公正、指标适用性强并兼顾空间与时间的对比性。

随后,我国学术界更是对如何构建中国特色的、符合中国国情的营商环境指标体系进行探索创新,其中最具有影响意义的是中国人大国发院结合国内外政商关系理论文献和评价实践,于2018年发布的《中国城市政商关系排行榜》,该报告创新性的从“亲”“清”两方面入手构建出政商关系健康指数评价体系,将政府对企业的关心、服务、政府清廉度、透明度等纳入指标体系。这些成果都在一定程度上对世界银行的营商指数进行了本土化修正,为完善中国特色营商环境评价指标体系积累经验。

3.对我国营商环境建设存在问题的分析

尽管我国在优化营商环境方面取得显著成效,但仍然存在不少“短板”。学术界主要从政务环境、市场环境、法治环境和营商环境评价指标体系四大方面分析我国营商环境建设中存在的问题。

(1)缺乏稳定宽松的政务环境。张威(2017)认为我国政府各部门间缺乏清晰的责任边界,决策和审批效率低下、相互推诿的现象仍存在。且政府出台的相关政策缺乏稳定性和连续性,导致企业注册、审批、退出的便利化程度不足,贸易与投资仍不便利[14]。李国强(2018)梳理我国营商环境建设历程,提出我国正处于经济转型、政府转型、社会转型相互叠加期,营商环境建设中存在政府内外衔接不畅,对市场准入限制較多、投资审批环节繁琐等问题[15]。娄成武,张国勇(2018)基于治理现代化背景,提出我国政府一是对营商环境优化意识不足,未发挥其主导作用;二是合作治理理念不足,“共建共享”合作机制未形成;三是惯用红头文件、运动式治理等行政手段搞建设,形式主义严重[16]。

(2)缺乏公正安全的法治环境。李新刚(2016)提出我国多采用政策性手段控制经济,相关制度规范和体制机制欠缺。并忽略了常识产权保护的重要性,导致仿制、贩假问题恶化,不公平现象频出[17]。袁莉(2018)论述了营商环境法治化建设的理论依据,并提出我国营商环境法治化保障存在诸多短板:法律制度不健全、行政执法不公、趋利现象大量存在、产权保护制度欠缺等导致企业主体市场待遇不公,无法形成公平竞争[18]。阚春丽(2019)也提出相同观点,认为我国营商环境相关法律法规建设还存在不科学性,立法与修改滞后于经济发展变化,政府制定政策的模糊与不稳定、朝令夕改和权力滥用影响了企业投资与经营环境的稳定[19]。

(3)缺乏包容开放的市场环境。许可,王瑛(2014)基于世界银行对中国2 700家私营企业的调查数据分析,指出金融市场融资难、人力资源受教育水平低、非正规部门竞争加剧以及企业税负高等问题,间接反映了我国的融资环境、人力资源环境、市场环境存在诸多不足[20]。童有好(2019)也提出相同观点,目前我国市场准入仍不公平,存在变相、隐形的障碍,形成“民企歧视”现象。金融市场问题尤为突出,融资渠道不畅、狭窄导致中小微企业“短、小、频、急”的融资需求无法满足,削弱了企业竞争力[21]。刘锦(2018)则从要素市场化配置方面进行分析,从供给侧看,要素是经济增长核心。然而,我国人口红利加速消失,经济增长要素驱动因素式微,要素市场化配置扭曲,导致企业劳动力成本、商务成本不断升高,不利于企业发展[22]。

(4)缺乏本土化营商环境评价指标体系。如前所述,尽管我国对具有中国特色的营商环境指标体系进行了一些探索,但尚未建立一套基于中国国情,能真实反映经济的整体竞争力和投资前景的权威性、科学化、并有国际影响力的指标体系。钟飞腾等(2016)提出,中国的政企关系与西方不同,有其自身的特殊需要和特点,但现有的评价指标体系过于宏观,并未有针对性地根据不同区域特点灵活设置评价指标,更没有全面地反映政府在政商关系中的职能、角色和行为等问题[23]。洪海(2018)同样认为由于对营商环境指标的片面认识,导致政府只偏重于企业登记流程简化与便捷这一方面,其他方面指标如排名较低的纳税合理性、获得信贷等未得到改善。缺乏微观角度细化完善营商环境评价指标,导致部分指标合理性、精确性不足[24]。

(三)优化营商环境的对策建议

1.破除体制机制障碍,建立透明高效的政务环境

武靖州(2017)认为优化行政管理体制,是优化营商环境的治本之道。通过优化政府职能设置,同时形成部门间的制衡机制,可以大幅减少因机构职能交叉重叠带来的制度性交易成本[25]。宋林霖,何成祥(2018)提出政府作为优化营商环境的主体,其自身革命是改善营商环境的关键。我国政府应继续深化行政审批制度改革,推进简政放权,同时提高政务服务水平,打造“阳光”政府、服务型政府,从而建设透明高效的营商环境[26]。郭燕芬,柏维春(2019)则从实践逻辑进行分析,提出地方政府试点到中央总结推广的自下而上主导治理,方能激发地方政府能动性和创造性,破除僵化机械的自上而下传达体制,因地制宜地落实顶层政策,更科学地发挥政府作用[27]。

2.增强营商环境内在动力,建设竞争有序的市场环境

李志军等(2019)基于当前我国经济发展的实际情况,提出应继续深化对外开放,健全市场准入机制,消除隐形壁垒,同时完善“一项制度、两张清单”,明确限制领域,规范市场经营秩序[28]。李娣(2017)分析我国商事制度改革现状,提出应建设更加自由的投资环境,解决我国行政体制改革的“中梗阻”问题,深入推进“放管服”改革并通过正税清费为企業“降成本”,真正为企业打造公平高效的市场环境[29]。李清池(2018)借鉴俄罗斯、新加坡和中国香港地区优化营商环境的成功经验,提出市场主体对营商环境优劣有切身感受,应以市场主体和群众感受为检验标准,倾听回应企业需求,切实解决企业实际困难[30]。

3.坚守契约精神,建设公平正义的法治环境

黄振饶(2015)提出法治化的营商环境应将公平竞争的理念贯彻到底。一是完善营商法规、规章,加大重点领域执法力度。二是加强常识产权执法,健全遏制侵权的长效机制。三是建立商事仲裁制度,拓宽商事纠纷解决渠道[31]。李洪雷(2019)补充道,应建立完善执法体制机制,合理配置执法资源,防止执法随意、标准不一现象的发生。并推动失信联合惩罚制度,完善行政强制实行体制,探索建立非诉行政强制实行绿色通道[32]。郑鈜(2019)则建议有关部门加快研究制定《优化营商环境条例》,从企业的角度出发,突出政府义务和服务、市场开放程度、具体方式及保障措施,激发市场活力,促进创新创业,为未来《优化营商环境法》的制定打下基础[33]。

4.构建科学性、本土化的中国特色营商环境指标体系

法治化、国际化、专业化是构建中国特色营商环境的重要组成部分,学术界对此论述较多,但评价指标的科学化应当是指标设立的核心要素。彭向刚,马冉(2018)提出,未来我国营商环境评价体系的构建要科学有效,在建立数据库时应将定量数据与定性数据有机结合,丰富指标体系中蕴含的信息,提高指标体系的可信度。并且,要明确评估是手段不是目的,应对评估结果进行科学的考量[34]。何玲龙等(2018)认为应从企业家个人感受和实际情况两方面入手,基于神经网络算法和大数据机器分析,采用数据融合和数据挖掘等技术提高指标体系的科学性建立和指标体系的高准确率评估[35]。

三、研究评述与未来方向

通过对上述文献的梳理,可以看出学术界对我国营商环境的研究主要分为三方面,一是对我国营商环境发展现状的总结性梳理;二是对我国如何建立营商环境评价指标体系的探索;三是研究我国营商环境在治理和改革中存在的不足之处,并提出相关对策建议。虽然国内对营商环境的研究时间不长,但已取得一定的成绩,并形成较为完整的研究框架。这些理论与实践相结合、定性与定量兼具的研究成果为我国进一步优化营商环境奠定了基础。但是,学术界在某些问题上的研究还不够全面、深入。基于研究中存在的不足之处,本文也提出未来关于进一步优化营商环境的相关建议。

(一)在研究方法方面

学术界对我国营商环境的分析多为定性分析,定量分析较少。学者多用纵横比较、历史分析与现实分析的方式进行,注重宏观性的政策引导建议,缺乏有根基的理论体系与数据分析,导致提出的观点多,但切实的实证少,相关建议难以落地。并且,大多学者的研究是采用截面数据,相关研究缺乏一定的连续性,其时间序列数据也仅仅是根据世界银行发布的营商环境报告对我国历年营商环境排名进行统计,很少对比分析国内各地区营商环境情况。今后,学者们应注重理论研究与实践相结合,掌握我国商事制度改革等相关数据,着重分析不同地区在改革中的先进典型或具体案例,总结其成功经验和失败教训,尤其是那些可复制的、可推广的宝贵经验,应及时将其纳入后续研究之中,从而推出更具说服力,更具可操作性的研究成果。

(二)在研究范畴方面

学术界普遍对营商环境的一个或几个方面进行研究,大部分学者分别对营商环境中的政务环境、市场环境、法治环境等方面进行单独研究,还有少量学者对要素环境、贸易环境存在的问题进行研究,将其综合起来深入钻研的研究较少。此外,学者们重点研究省域或更大区域层面的营商环境,而很少考虑县域级层面的营商环境及其影响因素,然而,县域经济是我国区域经济发展转型的空间核心,应加深加强这方面的相关研究。并且,大多文献都在就企业面临的营商环境进行研究,局限于单一的经济学科,但营商环境是包含经济、管理、法律、甚至是心理学等多学科的“综合体”,因此,各类相关研究都应同步进行,并相互补充。通过大数据等资源,对我国优化营商环境过程中遇到的难点、痛点进行深入挖掘,并提出建设性意见。

(三)在研究内容方面

仍存在以下不足。第一,学者们对营商环境的术语在一些关键性问题上还未达成共识,对其内涵的认识和理解有待深化。营商环境是复合环境,至少包含两个方面:一是硬环境,二是软环境,核心是软环境。这种软环境是综合的复杂巨系统,不是设定一些指标就能够全面反映其制度内涵的,因此指标问题只是一种便于参考的衡量框架,不宜过于纠结。第二,本土化研究亟待深化。我国构建营商环境指标体系的研究刚刚起步,学术界偏重于对国际通行营商环境指标的改造和丰富,从我国实际国情出发,构建真实反映我国市场主体和群众需求指标体系的相关研究并不丰富。学者们对国内外营商环境成功经验也仅处于描述阶段,没有过多涉及背后的营商学问和价值追求及政治偏好问题。但国家间政治制度和经济发展程度不同,国外先进经验能否适合中国国情有待验证,还需要深入研究。第三,对市场经济要素内涵和规律的把握亟待加强。坚持经济市场化改革是今后我国推动经济高质量发展的根本方向,学术界和实务界都应从这一根本指针出发,深入研究市场经济的要素和规律。既要围绕如何满足市场主体合理需求,优化营商环境方面献计献策,更要在如何更好地发挥市场机制作用上着力,研究如何在优化营商环境中更加突出“公平竞争”这一核心价值要素,营造更好的制度环境,充分发挥政府作用,从而不偏离改革的初衷和根本方向。

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Abstract: A good business environment is a basic factor to attract commercial agglomeration, release investment potential, enhance the credibility and influence of the whole country and promote economic development. At present, the optimization of business environment which has been highly valued by government departments at all levelshas increasingly become an important part and a new means of high-quality economic development and governance modernization in China. Based on the relevant literature from CNKI in the past 20 years since 1998, this paper first makes a preliminary quantitative analysis and combs the existing research results at home and abroad, then comprehensively analyses the practical effect of Chinas business environment construction, the process of index system construction, the existing problems and the countermeasures, and finally makes a brief comment. On this basis, the further research direction of optimizing the business environment is put forward in order to provide reference for future research and practice.

Key words:? business environment; streamline administration and delegate power; overview

(責任编辑:蔡晓芹)

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