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贵州省生态扶贫及阻断返贫长效机制构建研究

2020-01-11 08:35:36 经济研究导刊 2020年35期

王有志 宋阳

摘 要:通过对贵州省生态扶贫主要措施和取得成效的分析,提出当前推动生态扶贫进一步发展面临的主要问题,认为只有构建科学的长效机制体系才能从根本上解决绝对贫困和相对贫困问题。并针对这些问题提出构建阻断返贫的长效机制体系,以及保障这些机制有效运转的对策建议。

关键词:生态扶贫;阻断返贫;长效机制

中图分类号:F323.8? ? ? 文献标志码:A? ? ? 文章编号:1673-291X(2020)35-0021-02

生态扶贫作为我国精准扶贫“五个一批”中的重要内容,是推动贫困地区绿水青山变成金山银山、实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢的重要战略安排。作为西部后发省份和全国生态文明先行示范区,贵州省充分挖掘现有生态资源禀赋优势和生态资源恢复建设重要机遇期,以地方资源比较优势为基础,围绕推动贫困地区形成“内生发展能力”这一核心目标,加快推进生态产业化和产业生态化,从根本上阻断返贫。

一、贵州省生态扶贫的主要举措和成效

(一)主要举措

1.制定了《贵州省生态扶贫实施方案(2017—2020年)》(下称《实施方案》)。以重点建设“退耕还林建设扶贫工程、森林生态效益补偿扶贫工程、生态护林员精准扶贫工程、重点生态区位人工商品林赎买改革试点工程、自然保护区生态移民工程、以工代赈资产收益扶贫试点工程、农村小水电建设扶贫工程、光伏发电项目扶贫工程、森林资源利用扶贫工程、碳汇交易试点扶贫工程”等十大生态扶贫工程为重要抓手,并根据各地资源比较优势和贫困特点,分类施策,破除生态脆弱和贫困高度重合的逆循环。

2.以产业培育为核心,加快推进生态产业化。没有产业的发展,就无法形成内生性发展能力,也就不能有效阻断返贫。而产业发展的可持续性来源于资源禀赋的比较优势。无论是退耕还林还是生态补偿和以工代赈,贵州省生态扶贫的着眼点都在于推动当地产业的发展,产业体系框架的构建。以黄平县为例,当地依托良好的森林资源基础,大力发展林下经济,建立“支部+基地+农户”模式,发展有烤烟产业、油茶产业、养牛产业、香菇产业、花卉产业、养鸡等产业,形成种植、养殖和销售为一体的产业链体系,让居民体会到保护生态的巨大收益,既解决绝对贫困,同时也关注相对贫困。

3.践行“大家一起发展才是真发展,可持续发展才是好发展”。通过体制机制创新,贵州省立足连续性、系统性政策,打破深度贫困地区“等靠要”传统输血性扶贫政策的路径依赖,将脱贫攻坚与全面建设小康社会有机链接,实行贫困退出“摘帽不摘政策”,探索实施“三变”改革,教育医疗“组团式”对口帮扶,彻底拔掉穷根,实现共同富裕。

(二)主要成效

1.生态文明建设和脱贫攻坚双赢局面初步显现。“十三五”以来,贵州省生态环境优势不断扩大。截至2019年底,森林覆盖率达到58.5%,较2015年提高8.5个百分点,且连续多年高于国家森林覆盖率平均水平。得益于扶贫攻坚政策,仅2019年,贵州省就完成石漠化治理1 006平方公里、水土流失2 720平方公里,年生态效益价值约840亿元,绿色经济占地区生产总值比重超过40%。

预计到2020年底,全省生态护林员森林资源管护队伍总规模达9.67万人,人均管护森林面积稳定在1 500亩以内;带动建档立卡贫困户5.2万户、20万人,人均增收2 300元左右。通过生态扶贫助推全省30万以上贫困户、100万以上建档立卡贫困人口实现增收。

2.产业发展内生性动力初步形成。在外部市场环境需求有效保证的情况下,资源基础和利益联结就成为产业发展内生动力形成的关键因素。生态文明时代背景下,绿色消费已经成为消费新趋势,以至于生态资源以及生态资源为基础的产品的外部市场需求日益增加。贵州省具有生态资源比较优势,通过生态扶贫政策的深入推进,建立健康有序的利益联结机制,产业发展利益共享,不但能推动脱贫,甚至是致富的重要途径。兴义市以财政投入为主撬动社会资本参与生态扶贫,通过农民入股的方式建设国家储备林,采用“保底+效益”分红利益分配方式,2020年建成投产项目已安排建档立卡户就业210人,带动1 528户建档立卡户入股,实现户均年增收800元以上;贵州省创新林业碳汇项目运行方式,开发单株碳汇,建立“贵州省单株碳汇精准扶贫服务平台”,按照每株3元的价格向社会公开出售碳汇,项目已覆盖贵州省8个市(州)60个村2 649户建档立卡贫困户。

二、存在的问题

(一)政策长效性问题

贵州省共有66个贫困县,其中深度贫困县有14个,占比较高。贫困问题已经不是单纯的收入问题,更多的是复杂的社会学问问题。扶贫先扶志,扶贫要扶智。从这个角度说,扶贫的根本在教育,而教育又是一个长期任务。同时,生态脆弱区和贫困区往往高度重合,这意味着贫穷和生态破坏之间的因果关系已经很难明辨开来。但不管二者之间的因果关系如何,生态修复都是当前最为关键的任务。而生态修复本身需要的时间往往较长,这样就产生扶贫任务的紧迫性和生态修复的长期性之间的矛盾。另一方面,贫困问题分为相对贫困和绝对贫困,大家当前的精准扶贫针对的是绝对贫困问题,也就是解决“两不愁三保障”问题。但这一问题的解决层次还比较低,而要实现全面建设小康社会和社会主义现代化,还有相当长的一段路要走。政策的长效性问题就显得尤为重要。

更为关键的是,生态扶贫的核心是生态补偿。经过多年的理论和实践积累,生態补偿的理念已经成为社会共识。但是在一些具体问题上,如补偿的标准、对象以及范围等都还处于探索阶段,特别是在政策储备上和具体操作上还存在大量需要深入探讨的地方,这也是生态补偿在全世界范围内推进深度和广度尚显不足的根本原因。尤其在我国,森林资源等生态资源产权特别是收益权尚不明晰,导致生态补偿政策实践进展缓慢。

(二)贵州省经济发展基础依然薄弱,返贫风险依然存在

贫困地区生态产业发展慢、贫困人口内生发展能力养成难、资源禀赋分布不均、贫困地区社会资本耗散、贫困线临界点效应以及可能存在的福利依赖等容易导致返贫的不确定性因素大量存在,与生态文明相适应的生产方式、生活方式的培养不可能一蹴而就,横向生态补偿以及扶贫主体多元化协同扶贫的局面尚未形成等,这些外部环境也促使大家必须具有忧患意识。

生态扶贫效果评估较为困难。与其他扶贫方式相比,生態扶贫效果评估更为困难。主要是因为,生态扶贫效果的评估,既要评估贫困人口的收入和生态资源保护情况,更要注重评估贫困人口可持续生计培育、内生发展能力养成以及贫困地区社会资本维护和积累情况;既要评估政策实施的投入产出比情况,更要注重评估政策之间的融合互补情况以及精准度情况;既要评估生产者激励和纵向补偿政策效率,更要注重评估社会生态文明偏好养成和扶贫政策对于贫困地区市场发育的催化作用。同时,当前生态补偿标准普遍较低,补偿方式市场化程度更低,补偿标准的确定认可度不高。尤其是在生态效益核定、补偿标准确定和降低贫困之间的关系较为复杂,单一的生态补偿可能不足以实现脱贫,在产权不明晰的情况下,依靠生态资源解决相对贫困就更为困难。

三、建立生态扶贫、阻断返贫的长效机制体系

生态扶贫长效机制体系的建立是精准扶贫的必然要求。因为只有建立生态扶贫的长效机制,才能实现真脱贫,阻断返贫,逐步致富,才能保证实现生态保护和经济社会发展双赢的可持续性。

(一)科学构建生态扶贫效果评估体系

贵州省“三大战略”的深入贯彻,特别是大数据产业的异军突起,使得贵州省在生态扶贫长效机制构建方面具备了强大的技术支撑。通过分批次、大范围和多维度的田野调查并结合官方统计数据,特别是运用大数据技术收集整理贵州省生态扶贫的绩效资料,运用计量经济学和统计学的基本工具,建立贫困地区经济、社会与生态三位一体的生态扶贫绩效评价指标体系,对贵州省生态扶贫的绩效进行综合性评估。

(二)设计出更为完备的长效机制体系

构建由大数据技术支撑的返贫预警机制和生态建设效果监测机制,由产权创新、生产者支撑和消费者支撑结合、纵向与横向补偿有效链接的生态补偿机制,由地区资源比较优势支撑的生态产业发展机制,由义务教育和职业教育结合的教育扶贫机制等融合互补的生态扶贫长效机制框架。这里的机制体系,一方面是推动形成生态扶贫和贫困地区发展的相互影响和作用,另一方面是要推进各种机制的内在联系及其递进与耦合。

(三)强化顶层设计,构建完整的政策保障体系

整合现有生态扶贫政策,统一规划,防止政策碎片化。明晰在生态扶贫中政府发挥作用的政策领域和市场发挥配置资源决定性作用的政策领域,培育基于当地资源特色比较优势的新兴生态产业。创新生态资源产权改革,将生态效益收益权界定给予当地居民,建立生态效益与居民收入的产权联系。推动生态扶贫领域的国际合作,讲述生态扶贫贵州故事,增强我国生态文明建设的话语权和影响力。

参考文献:

[1]? 黄锡生,等.论生态文明建设与西部扶贫开发的制度对接[J].学术论坛,2017,(1).

[2]? 骆方金,等.我国扶贫政策转向生态扶贫的演进逻辑[J].理论研究,2017,(12).

[3]? 周李磊,等.精准扶贫视角下生态系统服务与贫困人口生计耦合关联分析[J].生态学报,2018,(9).

[4]? 贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省生态扶贫实施方案(2017—2020年)的通知(黔府办发[2018]1号)[EB/OL]http://www.guizhou.gov.cn/zwgk/zcfg/szfwj_8191/qfbf_8196/201801/t20180115_1090520.html

[5]? 周坤鹏,等.纵深推进贵州生态扶贫[N].贵州日报,2019-08-07.

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