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罗斯福道路能拯救英国吗?

2020-01-05 05:37:02 学问纵横 2020年6期

分化的大不列颠向何处去?

2020年6月,亲历新冠肺炎生死劫的英国首相鲍里斯·约翰逊,发起了号称是“二战”以来英国最激进的新政。约翰逊誓言,新政“不仅致力于战胜新冠病毒,还致力于利用这场危机,最终解决这个国家过去30年来尚未解决的巨大挑战”。那么,如何理解这种“巨大挑战”?其症结又在何处呢?

目光重返20世纪70年代末80年代初。彼时撒切尔夫人带领保守党赢得英国大选,随后推动以私有化为核心的历史性改革,而在大西洋彼岸的美国,新当选美国总统的里根也推行了相似的改革政策,一种被称为“新自由主义”(Neoliberalism)的政治经济模式开始走上历史前台。在向全球扩张的过程中,新自由主义实现了工业生产、自由贸易和跨国资本的内外合流,一度使西方重新焕发生机,但也造成了一国之内、国与国之间、地缘区域之间普遍的结构失衡。随着2008年全球金融危机的爆发,世界经济衰退加剧了这种结构失衡,进而出现了卡尔·波兰尼预言的“钟摆效应”:继自由化、市场化、全球化、普遍主义之后,与其相悖的反向运动——社会保护、国家干预、反全球化、民族主义也逆势而起。包括著名经济学者约瑟夫·斯蒂格利茨、政治学者弗朗西斯·福山在内的许多西方常识精英纷纷指出,21世纪的新自由主义正面临前所未有的挑战,而新冠肺炎疫情的突然降临,则进一步加重了这场危机。

英国正处于历史巨变的“漩涡”地带。金融危机以后,英国经济复苏乏力,尽管卡梅伦政府一度引领经济中兴,但如英格兰银行首席经济学家安迪·霍尔丹(Andy Haldane)所言,“经济的‘蛋糕没有迅速做大,而且‘蛋糕切得并不均匀”,结果是贫富差距拉大,“民主赤字”问题日益突出。作为应对困局的重大变革之一,起于2016年的脱欧,原本被英国人寄予了重新掌控国家发展主导权的热望。然而脱欧久拖不决,整整虚耗近四年光阴才勉强完成,反而使英国的内部矛盾更加突出:政党政治分化严重,政策议程难以统合;国家裂痕逐渐加深,地方分裂主义此起彼伏;脱欧催化下的民意进一步撕裂,民粹政治、身份政治趋势明显;官民信任深受重创。英国汉萨德学会最新调查报告显示,2019年英国公众对政府治理体制的评价降至15年来最低点,人们对国家存在的问题感到悲观,认为政府体制向富人和权贵倾斜,迫切希翼出现一个积极有为的政府来主导真正意义上的改革。有超过一半的受访者期待一位强人领导来打破常规,而不必处处受制于议会。这种混杂着衰退、分化、怀疑、悲观、失衡等因素的“潘多拉魔盒”,随着新冠疫情的致命一击,最终被彻底打开。据英国国家统计局数据显示,2020年英国进入了历史上最严重的衰退,其GDP下降幅度在G7国家中最大,死亡率却在欧洲国家中最高。不仅如此,疫情暴露出政府治理的力不从心,不同群体在生命健康处境上的鲜明对比,更使得英国社会的结构性不平等一览无余,从而加重了本已垂危的分化困境。

合而观之,由新自由主义整体困境所引发的民主政治危机,由社会分裂困境所衍生的身份政治危机,由新冠疫情所凸显的生命政治危机,一时间与经济衰退交相叠加,造成了英国的危机时刻。这些问题无不指向一个高度分化的大不列颠,尤以政治的分化和民心的凋零为最大挑战;而从政治、经济、社会等层面重新加强国家整合,重建人民对体制的信任,凝聚国家发展的合力,无疑已成为英国政治的根本出路。英国亟待一场国家治理转型,借用19世纪后期英国政坛核心人物、保守党领袖本杰明·迪斯雷利的话来说:“在这个国家,社会陷于迷茫而近乎瘫痪;它将迎来改变,需要相应的制度设计。”

当约翰逊唤醒罗斯福

2019年12月,英国大选最终以保守党取得压倒性胜利,首相约翰逊重新掌控议会而告终。这意味着,在被悬置多年之后,英国传统的以中央集权、议行合一为特色的威斯敏斯特“强政府”模式得以重新激活,一定程度上扭转了此前高度分化的政治局面,为约翰逊政府积极施政创造了政治条件,而新冠疫情的突发,在令新政府措手不及的同時,也倒逼出难得的改革契机。2020年6月27日,约翰逊的左膀右臂之一、英国现任内阁办公厅大臣迈克尔·戈夫(Michael Gove)代表政府发表公开演讲,直言人们对传统政治经济精英的信心已经破灭,当下英国的危机堪比上世纪30年代的大萧条,迫切需要以美国罗斯福新政为样板,重塑英国政治生态,避免分裂进一步加剧。三天后,约翰逊本人宣布推出“罗斯福式”(Rooseveltian)的大规模经济刺激计划。这两次讲话以及一系列政策,都以唤醒罗斯福新政遗产为核心,从两方面勾勒出约翰逊新政路线图。

政治改革层面,以“让政府更贴近人民”为主旨推动英国政府转型,着重提升政府治理绩效和官员能力。戈夫认为,按照罗斯福新政的思路,英国改革的第一要务就是关注弱势群体,让政府更好地为所有人而非少数权贵阶层服务,建设更加包容的社会。在此意义上,“公共服务”不是公职人员谋取私利或安于现状的特权,而是一种以促进公民繁荣为目标、推动政府治理创新的机会和责任。具体到政府改革事项上:其一,拉近政府和人民之间的距离,例如将政策决策中心从伦敦扩展到英国的不同地区,适度推动权力下放,赋予地方政府更多的决策权。其二,以“真正帮助公民实现繁荣”为标准,对政府方案和项目的评估既要严格又要大胆,同时对外更多地分享和发布数据,由数据分析专家帮助政府评估政策制定及实行的成败,以真正提升政策的有效性。其三,为使公务员群体适应新技术革命时代的治理需求,改革力图打破固有机制,树立“科技政治”这一全新的用人导向,将公务员队伍的素质结构从偏重人文转向偏重数理、经济和科工,推动“人才多样化”和“技能多样性”,以专家型行政克服形式烦冗的文书政治弊端。除了这些具体措施,改革还力图从意识形态上扭转政府学问。戈夫认为,过去英国政府学问敌视冒险、实验和创新,而政治运作过程的僵化也不利于推动创新,更不利于官员承担责任。因此,英国政府需要更多的激进主义,改革要为实验创造空间,“转向一种制度,在这种制度中,那些提出创新、与众不同、具有挑战性的建议的人,会有进步的空间,必要时,容许失败”。

经济社会政策层面,改革以经济刺激为引擎,致力于解决英国区域发展失衡、创新动力不足、社会阶层固化等问题。首先,“基础设施建设革命”(infrastructure revolution)是约翰逊经济刺激计划的重中之重。早在2020年春公布的预算中,约翰逊政府就提出未来5年投资6400亿英镑用于基础设施的升级优化;在6月末的新政宣言中,约翰逊宣布实施50亿英镑的基础设施投资项目,以促进就业和经济复苏。为了给经济建设“开绿灯”,约翰逊政府彻底改变了1947年以来的英国规划法规体系,大幅压缩规划审批程序和项目建设交付时间。为了刺激地产经济、解决年轻人和弱势群体住房难问题,英国政府一面出台房产印花税减免新政,一面计划在未来若干年内投资120亿英镑建设18万套保障房。为了促进区域协调、实现英国整体发展,中央政府也计划与地方政府合作,加快苏格兰、威尔士和北爱尔兰的基础设施建设,全方位改善四个区域之间的交通互联设施,以形成一个更加紧密的联合王国。与经济政策联动,约翰逊政府在科技、人才、移民、教育、环境等政策领域布局英国中长期振兴。2020年3月初,约翰逊亲自主持召开科技委员会会议,要求围绕医疗、交通、能源和机器人等重点领域制订振兴英国科技的“登月计划”(Moon-shots)。此后,英国政府发布英国研究与发展路线图,专门设立首相府人才办公室,在收紧移民政策的同时,却针对国际顶尖人才推出了“全球精英签证”(Global Talent visa)。而在教育领域,针对多年来英国大学滥发“无条件录取”(unconditional offer)的问题,英国教育部推动改变以预估成绩提前招生的、有利于中上阶层的招考制度,代之以先出成绩再申请大学的新制度,让招考更加公平和透明,在一定程度上打破阶级固化、促进社会流动。在环境领域,约翰逊提出“绿色复苏”(green recovery),积极发展节能技术和新能源产业,投资生态保护项目,以创造更多绿色就业机会。总的来看,被外界贴上右翼标签的约翰逊政府并未推出极化政策,而是兼容保守党和工党的诸多理念,走向了典型的中间路线。

首相集权与强人政治的兴起

为了巩固政治局面、落实改革政策,约翰逊政府一上台就对内开刀,向以文官集团为主体的“幕后政府”(deep state)发起挑战。其结果正如智库“变化欧洲中的英国”(UK in a Changing Europe)高级研究员吉尔·拉特(Jill Rutter)指出:文官选任政治化趋势日益突出,英国政府“从集体内阁制转变为以首相之名、完全由中央主导的运行体制”,形成了大权揽于首相的强人政治格局。

从历史上看,闻名遐迩的英国文官体制一度以中立性著称。然而随着科层体制的固化,文官群体本身也成为一种高度政治化的存在:一方面,他们在决策咨询、政策设计、情报处理、项目实行等过程中握有部分实权,实际影响力随着从政年限的增长而扩大,逐渐成为一个利益特殊的官僚集团;另一方面,为了应对这种官僚化趋势,避免“行政稀释政治”,首相与内阁和文官集团博弈不断。自撒切尔以来,首相们都通过人事调整加强对文官群体的政治控制,约翰逊也不例外,而且还将这种内部斗争公开化了。2019年约翰逊执政之初,曾通过强硬撤换党内留欧派议员或解雇其党籍、辞退一批内阁大臣等方式,促成了保守党内部整合,组成了以强硬脱欧派为主的新内阁,而后又赢得大选、重掌议会,大体上巩固了行政主导的政治局面。然而在行政系统内部,握有实权的文官群体却趋于僵化保守,大多数公务员希翼英国永远不要离开欧盟——例如时任英国公务员系统一号人物、内阁秘书兼国家安全顾问马克·塞德威尔爵士(Sir Mark Sedwill)就是公认的亲欧盟官员。为了克服官僚主义、扫除施政障碍,约翰逊及其核心幕僚策划推动一系列人事调整,一面排除那些不愿脱欧或疑惧改革的旧人,一面寻求引进拥有数理科工专才的新人,迫使一些高级文官纷纷离职。英国智库“政府研究所”(Institute for Government)所长布朗文·馬多克斯(Bronwen Maddox)直言:“公务员压力很大。本届政府中有一种不容异议的论调,‘你要么站在大家这边,要么就不站在大家这边。公务员制度的公正性受到质疑,这是前所未有的。”尤其值得一提的是,2020年6月,作为首席公务员的塞德威尔也宣布辞职,其后首席公务员的重权被分割,内阁秘书和国家安全顾问不再由同一人兼任。此举震动了英国政界,《新政治家》认为,这意味着英国政府的运作方式发生重大变化,政府改革的长期目标迈出重要一步。

上述文官选任变化的事例,只是半个世纪以来英国文官体制从中立性转向政治化的整体趋势的一个自然延伸。约翰逊改革显然不止于此,他还改变了对内阁和文官的领导机制:其一,通过控制内阁各部下属的特别顾问,来制约内阁大臣。以往,特别顾问一直由所在部的大臣管理,现如今首相直接越过大臣对特别顾问发号施令,特别顾问也直接向首相府汇报本部门工作,“被改造成了唐宁街的控制工具”。其二,借应对疫情之机,实现对各部信息情报及其发布渠道的集中统一管理。首相府建立了统一的信息汇总和发布机制,要求各部下属的通信联络团队直接向首相府汇报,而各部大臣也受首相府节制,不能随意公开发表意见。这使得信息管控权被集中于首相府,内阁“被降格为另一组政府发言人,只有当首相府允许时才能对外发声”。其三,提升首相府常任秘书的地位,要求高级官员向其汇报首相政策的实行情况,并将内阁办公室秘书处纳入首相领导之下,使之从首相与内阁之间的协调平衡者,转变为服务首相的直接工具。吉尔·拉特认为,这些改革意味着首相正绕过内阁来施政,其结果无疑会强化首相之权,而贬抑内阁各部门及其大臣的权力。而《纽约时报》则援引英国政府前公务员马丁·斯坦利(Martin Stanley)的言论指出,改革之下的英国政府公务员越来越倾向于充当“朝臣”(courtiers),而首相领导体制则越来越倾向于集中指挥和管控(centralized command and control)。

結语

新冠疫情的肆虐再次表明,全球高风险社会已是世界不得不面对的一种命运,而与这种命运相伴的是,一种风险应对的集中化模式,正通过民族主义、经济管制、社会干预、行政集权等形式,不同程度地在全球铺展开来,几乎再次宣告了自由放任时代的终结。即便是老牌自由主义英国,也未能突破这席卷寰球的洪流,其在重重危机之下的种种反应,已经不可避免地加剧了从政治到经济的本土化和集中化特征:一边是不放弃全球化,但经济重心持续向本土回调,突出经济民族主义;一边是突破常规政治,协调推动“整合的政治”,危机程度越深,政治与行政的关系越紧密,国家治理体制也越集中。随着第二波疫情反扑而来、英国再次进入“封国”状态,约翰逊政府面临空前压力。眼下距离下一次大选还有四年多,约翰逊政府仍有政治资本进行重组,但在危机长期化的趋势下,其政治经济整合路线会如何变化、又能走多远?是受挫后撤,导向一个新自由主义的改良延时版,还是一往无前,导向危机集中模式的建制化乃至扩大化?抑或是二者的“混元一体”?无论结果怎样,英国的政治和社会已经到了必须改变的时候了。(文/佘倩影 北京工商大学法学院;张佳俊 北京大学法学院)

主要参考文献:

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Michael Gove,“The Privilege of Public Service,”New Statesman,June 28,2020.

George Eaton,“The UK Suffers the Worst Recession of Any G7 Country,”New Statesman,August 12,2020.

Arend Lijphart,Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-six Countries,Yale University Press,2012.

Charlie Cooper,“Boris Johnson versus the‘blob”,Politico,February 25,2020.

James Forsyth,“Mission impossible: Boriss attempt to rewire the British government”,The Spectator,July 4,2020.

Jill Rutter,“Boris Johnsons Imperial Premiership,” UK in a Changing Europe,July 6,2020.

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Ailbhe Rea,“Mark Sedwills Exit Serves Two Purposes for Boris Johnson,”New Statesman,June 28,2020.

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